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黄奇帆谈重庆城镇化改革

2015年03月23日 15:06 本文来源于 财新网 | 评论(0 单页阅读

15万亩“地票”入市,400万名农民工进城,重庆市市长黄奇帆接受财新专访:“重庆正在享受户籍制度改革的红利”

  财新记者 贾华杰

  中山四路重庆市委大院,一座两层灰砖小楼。一层为会议室,二层是黄奇帆办公室。办公楼铺的仍是老式木地板,上楼时,地板吱吱作响。办公桌外是个小阳台,山城秀色破窗而入。

  黄奇帆是重庆直辖之后的第四任市长。在2010年1月担任市长之前,他已在重庆担任了9年常务副市长。更早之前,黄奇帆在上海工作,参与过浦东开发建设。

  黄奇帆长于金融、产业经济的理论和实践。从“渝富模式”“笔电产业”再到“渝新欧国际铁路”,黄奇帆个人色彩闪烁其中。外界普遍评价,黄奇帆对重庆经济有颇多创新之举,大开亦大合。

  2014年重庆经济增长10.9%,在全国省级行政区中增速最快。黄奇帆乐观预计,未来数年重庆经济仍能维持健康增长。

  “去年是让人愉快的一年。”2015年1月,黄奇帆对财新记者说。这是他第二次接受财新传媒专访,两次专访相距4年多。如果说第一次专访黄奇帆更多是谈论改革设想;这一次则更多是黄奇帆本人对改革效果的审视。

  考察一个地方的改革成效,研判其发展态势和未来成长潜力,投资是不容忽视的关键指标之一。

  2014年,重庆投资超过1万亿元,其中35%左右集中在工业领域,15%左右分布于商业领域。这即是说,工商实体经济占了50%。另外的50%,分别由基础设施和房地产平分,大约各占25%。

  “这个投资结构是合理的,也是可持续的。”黄奇帆说。他认为,过分的基础设施投资,或者过分的房地产投资,会造成“有路没车”的局面,“产业化和城镇化是个互动的过程,这个投资结构决定着三年以后重庆经济的面貌,届时全市工商产业仍将兴旺发达,从而带动新型城镇化健康发展”。

  在黄奇帆主导的多项区域性改革中,重庆的“地票”探索和户籍制度改革,成为他和财新记者对话的重点话题。

  重庆“地票”制度实行4年多,累计交易了15万多亩。“地票”的实质是城乡土地增减挂钩基础上的制度创新。农村闲置废弃的宅基地、集体建设用地复垦为耕地后,经过验收形成“地票”,通过市场交易转化为城镇新增建设用地指标。

  与城乡土地增减挂钩相比,重庆突破了一些政策上的限制,不是局限于一县一地,而是在全市8万多平方公里的范围内实行“地票”统筹。这样的制度设计,让大城市也可以带动几百公里外的农村,而不是仅限于城市的近郊区。

  从一定意义上说,“地票”是农民参与土地增值分配的工具;由于是大范围、远距离配置资源,“地票”也为边远地区农民分享城镇化红利提供了机会。目前约有七成的“地票”来自经济相对落后的、距离主城最远的渝东南、渝东北。

  乐观者认为,“地票”主要着眼于打通城乡要素资源配置的制度通道,客观上增加了城镇建设用地指标。“地票”交易在增加农民财产性收入的同时,也为农房危改、农民工市民化提供了重要的补充资金。

  忧虑者则认为,增量土地多由政府收储机构通过招拍挂方式获得。如果土地资产价格回落,可能造成风险向政府平台公司传导。

  与土地复耕密切关联的问题,是农民身份转化。二者无疑有相互促进作用。

  谈到农民进城,很多城市负责人喜欢强调成本。2013年7月,中国社科院发布《城市蓝皮书》称,目前中国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元,全国平均为13.1万元/人。

  黄奇帆反问,全世界近百年城市化进程,其他国家都没有遇到类似财务问题,为什么我们会遇到?他认为,农民工进城不是老幼病残进城,而是年轻人为主体的人口红利进城。农民工几十年来在城市工作的效益完全可以将十多万元的社会综合成本覆盖掉,并且这个成本只是其贡献的几分之一。

  目前,重庆已有400万农民工转化为市民,有效地改善了他们的生活质量和人生境遇。

  黄奇帆认为,“重庆正在享受户籍制度改革的红利”,农民工户籍制度改革相当于改革生产关系,由此带动了重庆进出口贸易、工业生产大幅度提升。

“地票”交易额达300亿元

  财新记者:前几年采访的时候,对重庆“地票”印象特别深,当时尚有一些争议,现在进行得怎么样?

  黄奇帆:2007年,汪洋同志任重庆市委书记的时候,国务院给了我们一个统筹城乡综合配套改革的试点,我当时作为常务副市长,按照国务院试点的精神,就开始考虑“地票”的事了。

  “地票”的产生,有两个理论背景。第一个是世界城市化进程中的建设用地增减规律。全世界城市化过程中有一个普遍规律,即随着大量农民进城,城市建设用地增加,农村建设用地减少,耕地总量增加。出现这种现象,原因就是一个城里人一般要用100平方米的建设性用地,而农民由于造房子比较松散,人均一般要用250至300平方米。如果1亿农民进了城,理论上农村应该可以腾出2.5万到3万平方公里的宅基地等建设性用地,而在城里只需占用1万平方公里。在这个意义上讲,城市化的进程也是土地节约的过程。

  为什么中国过去30多年,耕地从23亿亩减少到现在只有18亿亩,变成要守住红线,打保卫战?因为中国农民是两头占地的。近3亿进城农民工对城镇建设用地的需求是刚性的,3万平方公里一定是需要的,哪怕没有户口,在城里待着也是这样,总之是城市扩张了,人口多了,就需要更多的住房、学校、医院和马路,就需要各种各样的用地。与此同时,他们在农村里的建设性用地,基本不退出。这个现象全世界我们独一无二,这是不合理的。这个问题应该想办法化解,这是重庆的大事,也是国家的大事。

  第二个就是“科斯定理”。其要点就是政府在管控经济指标,或要素指标。只要有管控就会产生价值,有价值就可以交易。这种交易由政府直接干预,还是由市场来配置呢?显然用市场配置效率更高、更加公平,能产生更好的效益。这就需要一套用地指标市场化交易的机制。

  中国每年大概用800万亩耕地搞建设,各个省上报国土资源部,批准了就可以征地,10年就要征掉8000万亩,十几年就1亿亩。这个指标是无偿的,是政府审批的。

  换一种思路,如果能让农民进城后把农村建设性用地转化为耕地,给他一个“地票”;随后“地票”可以在土地交易所里拍卖,城里人买了“地票”才可以去征地,这就出现一个市场化交易的指标,而不是去跟国土资源部申请无偿的指标。

  按这个思路,我们发明了“地票”。

  财新记者:实践中“地票”的主要来源是什么?

  黄奇帆:三种情况下会产生“地票”。

  第一,进城农民自愿退出宅基地。按照中国现行的土地管理法规,农民的房子是不能上市交易的,只能在集体经济组织内部买卖或者出租。这样农民进城5年、10年后,就会发现,他的房子只能卖两三万,租给人家一年也收不到多少钱。有了“地票”后,他们把宅基地复垦为耕地,拿到“地票”去交易,一亩差不多能拿十来万,这个时候他就会自愿退出。

  第二,现在很多乡镇企业都关门了,闲置了的建设性用地如果复垦为耕地,国土部门也可以给企业的所有者发“地票”,也可以拿去交易。乡镇企业的资产是乡政府、集体经济组织的,这笔钱就给集体组织,集体组织里农民也能够分享资源红利。还有比如农村闲置的学校、鱼塘等等,也是这种情况。

  第三,是农村危旧房改造,以及建设农民新村节约下来的土地。假如说这个地方有100户危旧房,大约要占70亩地,现在把它拆了以后,搞一个农民新村,土地就比较节约。一亩地可以造四户居民的房子,这100户只要二三十亩就行了,多出来的40亩可以复垦为耕地。按照现在“地票”每亩20万元的均价计算,就可以卖到800万元。这800万如果分给100户居民,一户居民就能有8万元收入。

  “地票”基本上是这三个来源。凡是复垦到位了,国土部门验收了,就给“地票”;有了“地票”可以到交易所挂牌交易。

  我们还定了一条制度:如果你征地办工厂、建学校、医院、修基础设施,那么还是用国家申请的指标;如果你在城里征地造房地产、写字楼,是经营性用地,那你就去买“地票”。重庆主城征地动迁成本大约是300万元/亩,因为买“地票”你花20万元,就变成了320万元每亩,对开发商来说这点成本承受得起。多出来的20万元,扣除复垦成本后,我们大体上85%给农户,15%给村集体,对农民来说是一笔很大的收入。

  财新记者:现在“地票”交易了多少?

  黄奇帆:每年大约3万多亩。4年多时间已经交易了15.2万亩。平均算下来,每亩能卖20万元。有时候买的人多了,也会涨到23万元,因为它是个交易所拍卖的过程。总体看,这15万多亩卖了306亿元。

  这300多亿元的产生过程就是我刚才讲的,先把建设性用地复垦为耕地,然后验收给“地票”;农民拿了“地票”到交易所里,像卖股票一样把它卖了。交易所把这个钱扣除复垦成本后,收益85%给农民,15%给集体经济组织。

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