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左大杰:铁路深化改革必须打破网运合一

2016年03月08日 14:31 本文来源于 财新网 | 评论(0

铁路改革应遵循“顶层设计+自下而上”的路径,只有从“铁总+18个铁路局”体制中逐步剥离运营业务,使其“瘦身”成为路网公司,才能打破阻碍社会资本投资铁路的“玻璃门”,竞争性业务便能充分放开

精英访谈嘉宾:左大杰
博士,西南交通大学副教授,硕士研究生导师;国家二级安全评价师。分别于2000年、2004年、2010年获得工学学士(交通运输专业)、工学硕士(交通运输规划与管理专业)、工学博士学位(交通运输规划与管理专业)。主要从事交通运输系统工程(运输政策、运输经济、运输组织、运输调度、运输安全、运输营销)方面的科研和教学工作。

  【财新网】(记者 路炳阳)“2013年,存在了64年的铁道部被撤销,成立国家铁路局与中国铁路总公司,实现政企分开,只是铁路改革的第一步。当前,铁路存在一系列深层次问题,特别是网运关系、现代企业制度、混合所有制、投融资体制、中长期债务、公益性补偿等问题十分突出,已经严重影响到铁路持续健康发展”。西南交通大学交通运输与物流学院副教授左大杰向财新记者表示。

  他认为,“十三五”的五年,铁路发展、改革的挑战与机遇并存,并将迎来“史上最佳”改革时间窗口。应尽早明确全面深化铁路改革的保障机制与目标路径,以统分结合的网运分离为突破口,在上述铁路改革等关键问题上取得突破,形成“权责明确、统一开放、竞争有序、监督有力”的铁路经营与监管体制。

  财新记者:当前铁路深化改革时机是否成熟?

  左大杰: 当前全面深化铁路改革的时机十分成熟,十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,“市场在资源配置中期决定性作用”“混合所有制”“网运分开”等论断为全面深化铁路改革提供了行动指南。

  当前,铁路发展所需人员增量正好用来消化铁路改革所需调整的人员减量。这会减弱甚至消除改革带来的人员安排压力。

  其次,电力、通信等行业的全面深化改革取得了很好的成果,特别是通信领域成立铁塔公司的共享竞合模式,已经成为国企改革重组的三大范式之一,而国外铁路“上下分离”或“分割、民营化”改革,都为中国全面深化铁路改革提供了经验借鉴。

  第三,当前铁路面临一系列深层次问题十分突出,倒逼铁路系统内部改革呼声日益增高,这是全面深化铁路改革的民意基础。近年来铁路发展为铁路改革提供了坚实的物质基础,这是前几次改革所不具备的。

  此前,铁路已经错失了多次改革,成为“计划经济最后堡垒”。决策层应早下决心,力争2020年前在全面深化铁路改革上取得突破。

  财新记者:目前铁路最需要解决的问题是什么?

  左大杰:最重要的就是网运关系问题。铁路网运合一的经营管理体制,直接导致铁路投融资体制、公益性补偿、中长期债务问题等方面存在较多障碍。铁路作为一种网络型、超大型自然垄断企业,究竟如何处理路网与运营之间的关系,已经成为全面深化铁路改革的首要关键问题。

  其次是现代企业制度问题。铁路总公司以及所属十八个铁路局、三个专业运输公司虽然名义上是企业,但是都还不具有现代企业制度的特点,以公司企业与股份企业为主要形式还不够普遍;无法做到产权清晰、权责明确、政企分开。

  三是混合所有制问题。当前,中国铁路仅有太原铁路局、广铁集团、中铁集分别依托大秦铁路、广深铁路、铁龙物流三个上市公司为平台,具有混合所有制的特点,其他企业几乎都是100%的国有资本,国有资本影响力与控制力极弱、运输企业缺乏活力。

  四是投融资体制问题。尽管国家、部委、地方出台了一系列鼓励社会资本投资铁路的政策,但是效果远不及预期,铁路基建资金来源比较单一的顽疾仍然存在。

  五是中长期债务问题。截止2015年9月,中铁总负债达到3.94万亿,2014年全年还本付息3302亿,占当年运输收入5920亿元的56%,铁路中长期债务风险极大。

  六是公益性补偿问题。铁路公益性补偿存在缺乏系统制度设计、补偿范围界定方法不够科学合理、公益性补偿对象不明确、补偿方式不完善、补偿标准和方法缺乏科学基础、监督机制缺乏及补偿效果不明显。

  七是改革目标路径不明,当前铁路改革进程严重滞后,是“计划经济最后堡垒”。而电力、通信等领域取得重大突破,但是铁路改革的目标路径仍不明确。

  财新记者:铁路改革最核心的问题是什么?需要一个怎样的改革方案?全面深化铁路改革的突破口在哪里?

  左大杰:铁路路网具有网络性、基建所需资金规模巨大等特点,具有极强的天然垄断性。铁路网运合一而且高度融合的经营管理体制,已经成为难以逾越的体制性障碍,是导致铁路其他深层次问题的根源。

  如像大秦铁路、广深铁路这样的上市公司,现代企业制度发挥的作用也十分有限;非国有资本进入铁路实现混合所有制的途径十分狭窄;其次是主体分散、规模较小、“蚂蚁”级别的社会资本难以投资铁路基建这头“大象”;在资本运营上,铁路难以盘活优质资产,中长期债务处置十分困难。

  此外,铁路公益性补偿没有明确对象,只能以交叉补贴为主,效率更高的“明补”、“直补”难以实施。在这种情况下,所谓的“区域分割”或单纯的“网运分离”方案无法满足全面深化铁路的内在需要。

  应尽快成立一个直接对决策层负责、相对的独立研究咨询机构,就铁路改革关键问题展开研究与咨询,进行顶层设计,形成综合改革方案,进而形成全改革路线图与时间表,为改革提供参考。

  财新记者:你认为铁路网运关系是全面深化铁路改革的首要关键问题,那么解决方案是什么?

  左大杰:网运合一、高度融合的网运关系是铁路其他深层次问题的根源。一方面,以提高运营效率、保证运营安全为目标,“路网宜统”;另一方面,以提高运输服务质量、有效引入竞争为目标,“运营宜分”。

  在网运合一的条件下,“路网宜统”“运营宜分”的矛盾不可协调,政府与铁路企业界限不清、公益性与商业性界限不清、铁路运输市场缺乏竞争、社会资本难以进入、中长期债务难以处置等一系列深层次问题也难以取得突破。

  “基于统分结合的网运分离”能够合理处理好“路网宜统”与“运营宜分”之间的矛盾,是处理铁路网运关系的最好解决方案。这个方案不仅坚持了铁路运输统一集中指挥的原则,保证了路网基础设施的完整性与运输的高效性,而且能够真正的实现政企分离,避免政府对企业的干预,有利于引入公平竞争机制,保证客、货运营公司的市场性与灵活性,并为铁路发展混合所有制、解决中长期债务等深层次问题创造有利条件。

  基于统分结合的网运分离条件下,路网与运营各司其职。一是路网作为铁路行业的基础设施,由一个规模庞大、实力雄厚的国有企业集中统一规划、建设与管理,充分发挥铁路各类基础设施服务于全社会的功能,是确保公平的首要条件,路网公司的主要职能包括路网建设与维护、列车运行图编制与销售、日常生产的调度指挥。为保证铁路运输市场竞争公平性,可严格禁止路网公司以任何形式获得直接面向货主与旅客的运营资格,使其只能为运营公司服务才能实现和创造自身价值。二是为数众多的运营公司主要职能是为旅客和货主提供优质的运输服务,运营将竞争性业务将彻底放开。

  财新记者:铁路改革的路径如何?

  左大杰:铁路改革目前应以“四步走”。

  第一步,改革准备阶段,这包括深化货运改革、推进铁路客运改革、开展铁路资产清查工作,防止后续改革过程中出现国有资产流失问题。关于货运改革与客运改革,其目标应是在铁总的体制下成立若干货运中心、客运中心,厘清行车(路网)与货运(运营)的业务与资产边界。

  第二步,运营业务公司化阶段。由铁总以及各铁路局将上述货运中心、客运中心分别孵化为若干个货运、客运类运营公司,估计不少于300家,可仿照公路物流成立铁路专线运输公司,负责城际干线运输或根据运行线组建运输公司。货运、客运两类公司均为中国铁路总公司以及各铁路局全资的有限责任公司,在铁总与18个铁路局的框架下实现事实上的初步运营分离。以便在后续实现混合所有制、成为上市公司并直接获得资本市场融资、便于采用市场手段而非行政手段推进改革。

  第三步,网运分离阶段。将铁总及18个路局孵化出的运营公司推向市场,并允许各类社会资本举办铁路运营公司。在条件成熟时,可出台法律法规以禁止剥离了运营业务的铁总及18个路局直接面向货主或者旅客从事客货运业务。此时,运营作为“竞争性业务”彻底面向市场开放。这一阶段仍要发挥铁总和铁路局现有体制的作用,调动其参与改革的积极性,以产权流转来获得股权变现,不仅建立了混合所有制,而且为解决铁路中长期债务提供了可靠途径。

  第四步:路网整合阶段。将剥离了运营业务的中国铁路总公司,实施全国路网整合,成立中国铁路路网集团(股份)有限公司(简称中铁路网),实现路网统一。

  “四步走”方案是“顶层设计+自下而上”的改革路径,高举低打,强调市场手段,大型或特大型国有运营企业减少,社会资本进入铁路运营领域可能性大,“竞争性业务”能够充分放开。

  财新记者:尽管国家鼓励社会资本进铁路的力度非常大,但是社会资本投资铁路的推进项目极少,症结在哪里?铁路发展基金没有下文,原因是什么?应该怎么鼓励社会资本投资铁路?

  左大杰:根本原因在于阻碍社会资本投资铁路的“玻璃门”还没有打破。除了一般认为的投资回报低、回收期长等经济因素之外,“玻璃门”存在的根本原因与铁路的产业特性有关:

  一是铁路建设所需资金规模巨大,从体量上讲属于“大象”级别,而社会资本一般规模较小,属于“蚂蚁”级别,不管如何鼓励“蚂蚁”来吃“大象”,“蚂蚁”都会觉得无从下口。亿级规模的社会资本十分可观,但若投到铁路基建领域,可能连个“水花儿”也不会有。

  二是铁路运营领域的“玻璃门”,在网运合一体制下,国家铁路拥有调度指挥权,民资背景的铁路在运输组织上不可避免地受制于国家铁路,特别是运能运量矛盾突出的情况下更加严重。投入巨资修建的铁路,在运营上却几乎没有自主权,极大地打击了社会资本投资铁路的积极性。

  与之对应,鼓励社会资本投资铁路必须结合铁路的产业特性来做顶层设计。

  首先,必须网运分离,路网公司只能出售列车运行线,所有运营公司基于路网基础设施不受歧视地购买列车运行线从事客货运业务。各种规模的社会资本均能各得其所,例如:十亿级以上规模的社会资本可购买干线级别高铁的一部分运行线;亿级规模的社会资本可购买城际铁路的一部分运行线;甚至十万级规模的社会资本,可购买京广铁路集装箱班列的一个箱位来搞快运或快递。有路网作为基础设施,社会资本投资铁路运营领域的门槛将大大降低,愿意投资铁路运营的社会资本必然大大增加。

  其次,铁路基建领域要充分利用股份制和资本市场这个利器,把基建所需“大象”级别的资金需求,分割成上百亿股份,要让那些体量较小、但追求稳定收益的“蚂蚁”们吃得下、消化得好。在网运分离的前提下,可充分运用铁路的数个上市公司作为平台到资本市场上去融资。

  在中国铁路改革的顶层设计中,应考虑建立便利的进入机制和退出机制,以充分吸引各类社会资本投资铁路,而不必时时处处针对特别的投资人和投资项目做个性化的设计。特别是要把基建“大象”分割成股份,使各类社会资本都能“吃得下”,从而能够充分发挥资本市场的作用,扩大直接融资的比重,并在不想继续投入的时候能够方便地以市场手段退出。资本进入或退出均通过一、二级市场进行,防止出现行政或人为干预的“退股”现象发生。

  总之,在网运分离和充分利用资本资本市场直接融资之前,任何铁路基建项目的融资几乎都不看好,也不存在可以复制的成功案例。

  财新记者:2015年三季度末铁路负债已经达到3.94万亿规模。如何看待巨额债务问题?如何处置?

  左大杰:截至2015年9月30日,铁总负债突破3.94万亿元,由此带来的还本付息压力空前巨大。巨额还本付息压力,严重侵蚀了铁路建设、运营与提高职工待遇的空间,给铁路系统乃至整个经济社会发展带来巨大风险。所以,必须加快铁路经营管理体制创新,为社会资本进入铁路运营、基建领域创造有利条件,从而扩大资本市场直接融资比重,减少银行贷款类的债务。

  盘活现有铁路资产,以混合所有制为实现形式,加强铁路优质资产证券化,并以股权流转变现实现债务处置。运营类资产作为竞争性业务,其对应的资产可100%流转至社会资本,而路网类资产作为基础设施类资产,在确保国家控股所需50%+X股权之外,其余50%—X股权均可流转给社会资本,产权流转获得的受益可用来偿还中长期债务。根据国内外运营类铁路上市公司平均市值初步测算,仅运营类资产即可基本覆盖铁路目前约4万亿元的中长期债务。

  在城镇化水平超过50%且房地产去库存形势十分严峻的背景下,大力发展铁路沿线物业来处置铁路中长期债务的作法可能已经失去了最好时机。因此,以发展铁路沿线物业偿还债务的作法,虽然可以作为一揽子债务处置办法之一,但是应谨慎使用。■

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