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汤维建:检察机关如何破冰公益诉讼

2015年08月04日 16:15 本文来源于 财新网 | 评论(0 单页阅读

应该强调行政公益诉讼,政府不作为和乱作为就可以提起行政公益诉讼,这有助于减少政府推诿和懒政等乱象

  财新记者 周东旭

  多年争论,检察机关提起公益诉讼终于“一锤定音”。

  2014年的十八届四中全会,明确提出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度。7个月之后,2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,检察机关提起公益诉讼制度正式进入改革进行时。6月24日,关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定草案提交全国人大常委会第十五次会议审议。

  方案虽定,具体如何推进仍面临一系列难题。财新记者专访中国人民大学法学院教授汤维建,解读制度实施中的诸多细节。

  汤维建曾挂职最高检察院民事行政检察厅副厅长,公益诉讼正是由民事行政检察厅负责。汤维建指出,确立检察机关提起公益诉讼制度的最重要意义在于,检察机关应该是公共利益的最后守护者,只要公共利益受损,检察机关就不能缺位。

  在汤维建看来,当下尤其应该强调行政公益诉讼,因为政府职能部门几乎覆盖每一个公共领域。所有的公共利益受损事件,检察机关都可以给相关政府部门发检察建议,督促他们履职;政府不作为和乱作为,检察机关都可以提起行政公益诉讼,这有助于减少政府推诿履职和懒政等乱象。

  身份

  财新记者:检察机关对待公益诉讼是怎样的态度?是否存在一些顾虑?

  汤维建:检察机关要不要提起公益诉讼,先前一直存在争论。十八届四中全会提出,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。现在最高法院在部分地区已进行试点。

  从世界范围看,由检察机关提起公益诉讼是比较普遍的做法。不管各国对检察机关的性质界定为司法机构,还是行政机关;也不管检察机关是独立的,还是隶属于司法部,检察机关提起公益诉讼是普遍机制。在检察机关参与诉讼的大框架下,检察机关提起公益诉讼的共识度,要比检察机关提起抗诉更高。

  不过,当前检察机关对待公益诉讼的态度并不整齐划一,甚至有些顾虑。检察机关的顾虑主要是,民事行政检察部门的工作重心目前是抗诉,是审判之后的监督,纠正错案。公益诉讼对技术的要求很强,也要有足够的人力。民事行政检察部门人员配置少,无法胜任更多职责,对于参与诉讼尤其是事前监督,他们还是有些顾虑,担心力量配置跟不上。

  检察机关还担心,如果作为当事人之一,和被告对垒,法官居中裁判,万一败诉,检察机关会“被动”,自身地位受到制约,不利于发挥法律监督职能。检察机关一般都是以公诉人或法律监督者身份出现。

  财新记者:检察机关以什么身份参与公益诉讼合适?

  汤维建:检察机关到底是原告,是公益代表人,还是公诉人,现在的法律还没有明确。一般来说,检察机关是诉讼主体同时也是法律监督主体,具有双重责任。而且,检察机关享有的诉讼权力与一般主体也不一样,可以实现程序转换,比如本来是一般的公益诉讼,如果发现有其他犯罪事实或者职务犯罪,检察机关就可以案件转换,对犯罪行为进行侦查。

  在司法实践中,检察机关以什么身份参与诉讼,一旦提起诉讼,如何称呼检察机关,在法庭上摆什么牌子,必须要解决。我建议,用民事公诉人或者行政公诉人的身份,这样也能与刑事诉讼相配套。目前各地尝试不同,有的地方用法律上并没有的概念如四川称为监诉人;有的地方称呼原告;也有的地方称呼公益代表人或检察官等等。

  诉讼内容

  财新记者:检察机关可以提起公益诉讼的范围是什么?

  汤维建:检察机关提起公益诉讼的范围,有广义和狭义之分。广义看,国家、社会和不特定多数人的利益受到损害,都可以提起诉讼;狭义看,2012年修改民事诉讼法时采用的基本就是狭义概念,如对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,可以提起公益诉讼。

  在美国,检察机关可以代表联邦政府提起环境诉讼。在法国,检察机关既可以提起民事领域的诉讼比如宣告公民无民事行为能力或者限制行为能力、确认婚姻关系无效等,还可以提起经济领域的诉讼。在德国、英国、俄罗斯等,也都有不同的制度设计。

  综合考量当前中国的司法实践,检察机关提起公益诉讼的范围可确定为三大类:第一是国有资产流失问题,比如国企改制过程中的国有资产流失等;第二是社会公共利益受损案件,比如很典型的环境污染、消费者权益受损等;第三是经济领域的公益诉讼,比如对于反垄断、反不正当竞争等严重破坏市场经济公正秩序的案件。

  除了上述三类民事领域的公益诉讼,十八届四中全会《决定》还包括了行政公益诉讼。比如如果行政机关对国有资产流失不作为,检察机关督促有关部门解决却不尽责解决时,就允许检察机关提起行政公益诉讼。行政公益诉讼比民事公益诉讼发挥的作用更多一层,一方面保护了公共利益,另一方面是监督行政机关履职。行政公益诉讼更需要加强立法建设。只是,今年修改的《行政诉讼法》没有对此加以规定。

  当然,在其他具体的案件类型上,还有很多亟待法律加以明确的问题。比如,有一种观点认为,某些弱势群体诉权行使不力,权益难以得到保护,可以由检察机关提起公益诉讼。我认为,这种情况和公益诉讼还不太相同。对此,检察机关可以以支持起诉形式参与,不一定要提起民事公诉。

  财新记者:民事公益诉讼尚存诸多困难,行政公益诉讼如何推进?能否作为重点突破内容?

  汤维建:以反垄断案件为例,反垄断的查处目前主要是由发改委、工商行政管理总局、商务部三家负责,如果检察机关在行使职权时发现垄断行为,可以发出检察建议,如有关部门拒绝接受检察建议,仍不履行职责,检察机关就可以提出反垄断行政公益诉讼。

  在民事公益诉讼和行政公益诉讼之间,应该重点抓行政公益诉讼。因为政府职能部门几乎覆盖每一个公共领域。所有的公共利益受损事件,检察机关都可以给相关政府部门发检察建议,督促他们履职;政府不作为和乱作为,检察机关都可以提起行政公益诉讼,这有助于减少政府推诿履职和懒政等乱象,也有利于进一步理顺司法权和行政权之间的关系,推动行政体制改革。

  维护公平竞争的市场秩序,是检察机关义不容辞的职责,检察机关不应仅仅局限于在民事领域发挥作用,在经济领域以及社会领域包括社会保障,安全生产等,都需要发挥作用。这需要在试点中积极开拓。操作上可以有重点,循序渐进。

  财新记者:提起行政公益诉讼之后,检察机关如何向政府机关问责?

  汤维建:作为被告的行政机关一旦败诉就要被追责。责任分为两种,一是单位要承担行政责任或者民事责任;二是主要负责人要承担责任,可以被降职免职,如果存在渎职行为,还可以被追究刑事责任。

  不管怎么说,起诉行政机关产生的威慑效应会非常大,如果全国能够产生十几个类似案件,效果会马上不一样。我甚至认为,借助公益诉讼机制,检察机关可提高自身权威,树立司法公信力。

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