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应松年:行政审批改革不能指望部委革自己的命

2015年07月29日 14:58 本文来源于 财新网 | 评论(0

《行政许可法》并没有明确清理许可的途径和程序,所以只是各个部门自行清理。自己革自己的命,当然很困难,需要自上而下强力推进,同时运用公众参与、专家论证、合法性审查及集体决策的机制进行评价

  财新记者 周东旭

  行政审批改革作为厘定市场与政府关系的抓手之一,一直在争议中前行。单从数量看,清理审批事项成绩显著,然而,公众对审批改革的质疑,往往又预示着改革似乎未能“贴近生活”。

  审批改革是自己革自己的命,啃硬骨头,触动利益,需要依靠自上而下强力推进,这已成当前改革的共识。强力改革的另一面是审批首先要依法而行,这不仅关乎改革路径,更是维护改革成果的内在要求。

  法律是审批改革的依据,也是巩固改革的基础。中国政法大学终身教授应松年提醒,“现在应该严守许可范围,哪些需要许可,哪些不需要,要严格执行。”

  作为《行政许可法》的重要制定参与者,应松年接受财新记者专访,呼吁“审批制改革要回到《行政许可法》”。

  阻力不容小觑

  财新记者:行政审批改革是此轮简政放权的一项重要内容,2004年《行政许可法》已经开始实施,为何局面还是如此胶着,甚至李克强总理不得不一再三令五申?

  应松年:《行政许可法》的制定是完全必要的,但实践起来难度比较大。推动难,因为要改变和完善原来的行政许可情况,背后涉及巨大利益,收费只是一方面,但并不局限于此。收费本来要严格遵循法律和行政法规规定,但现在依然存在乱收费现象,比如有些地方的车牌拍卖。一个车号牌拍卖到几万元,依据何在?按照法律规定,行政许可等收费都要上缴国家财政,上缴了吗?

  财新记者:哪些规范具有设定许可的权限,改革的阻力主要在什么方面?

  应松年:《行政许可法》在讨论设定权时,曾有过一番争论。法律、行政法规可以设定许可,那么,国务院各部委等的部门规章、省级人大等制定的地方性法规和地方政府部门出台的地方性规章等能不能设定许可,这是当时遇到的一个重要问题。时任总理朱镕基拍板:部门规章不能设定行政许可。自己设定一个许可,别人求你给他许可,既是运动员,又是裁判员,这能行吗?这个决定无疑是符合法律公正原则的。

  这一刀切下去可不是小事,要知道,中国的许可绝大部分都是规章设定,法律和行政法规设定的并不多。在《行政许可法》实施前夕,2004年6月29日,《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》发布,对法律、行政法规以外的规范性文件设定的、确需保留的500项行政审批予以保留并设定行政许可。国务院这种设定行政许可的方式源于《行政许可法》。因为大量由规章设定的许可,其中有许多是正确的、必要的,需要保留。规章无权设定许可,就需由行政法规设定。因此许可法规定,必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。

  对于地方性法规和地方规章,也采取了一定的折中办法。赋予地方性法规以行政许可设定权,省、自治区、直辖市政府规章可以设定临时性的行政许可,临时性行政许可实施满一年需要继续实施的,应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。地方规章要想上升到地方性法规,就要经过人大及常委会,难度就很大了。

  事实上,现在行政许可清理难也主要就是集中在原来由部门规章和地方规章设定的许可上。李克强总理多次强调全面清理且要求“终结”非行政许可审批,所谓非行政许可审批原来指的是行政机关内部需要审批的事项,不直接涉及公民、法人或其他组织的权益,因此不是许可,但后来有些行政机关把一些没有法律、法规和国务院决定等依据的属于许可的事项,也以非行政许可的审批为名塞进去了。这需要认真清理。

  财新记者:那么,现在的行政审批改革,是部委层面遇到的阻力更大,还是地方政府更不愿意削减审批权力?

  应松年:可能还是部委的阻力更大一些。如果减掉一些许可项目,听说部委的有些机构(处级机构)甚至可能就没有存在的必要了。《行政许可法》出台之后,我听说地方政府减得比较彻底些,中央部委问题多一些,大部分许可都是部委设定的。

  我认为简政放权在地方政府应该不会遇到过大阻力,只要国务院能够下决心清理到底,地方政府还可能是欢迎的,关键是要划分清楚中央和地方的事权关系。

  改革路径要清晰

  财新记者:清理行政审批当前尤其需要解决哪些问题?应该分几步走?

  应松年:到底要不要设定许可,也就是清除某些不必要的许可事项是第一步,第二步就是明确许可权归属哪个部门,不能多个部门交叉,职能混乱。事实上,当前的简政放权改革已经在这两方面取得不小进展。

  清理许可本身也是一项技术性比较强的工作。比如自然资源的开发利用许可,分为很多小项,到底哪些可以不要,哪些可以保留?如果不要,可能不利于维护经济秩序,如果要,又很容易带来一系列弊端,需要很好权衡,需要一项一项进行仔细调研。

  财新记者:应该依据什么标准清理行政审批?

  应松年:根据《行政许可法》的规定,公民、法人或者其他组织能够自主决定的;市场竞争机制能够有效调节的;行业组织或者中介机构能够自律管理的;行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的,可以不设行政许可。以这四条为标准,行政许可就能把控住。

  以出租车为例,为什么要采取现在这种管理模式,不能由市场去调节吗?让出租车司机自己去工商部门登记并交税就可以了嘛!可以由他们自行组成协会,自我教育和管理,这符合法治的治理精神。何必一定要设出租车公司,然后司机向公司交“份钱”,而其他人不允许进入出租车行业。北京出租车保有量是7万辆,为什么需要7万辆而不是更多或更少?据说是通过调研得出的数据。但是,出租车保有量本应依据人口、交通、成本等多个因素,由市场调节。当前出现很多黑车,至少说明出租车运营没能满足市场需求,可是由于现有管理模式的影响,相关部门又不敢增加出租车数量,因为那样会影响现有出租车司机的利益,现在已经进入管理的“两头难”境地。

  有许多行政许可,实在没有必要。哪些方面要实行简政放权,可以严格按照上述四条来检查。

  最近有一点值得关注,修订的《立法法》规定,没有法律、行政法规、地方性法规依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。地方政府设置新的许可时,应以此为依据进行审查。

  财新记者:《行政许可法》的最后一条明确规定“依照本法予以清理”,但经过多年轰轰烈烈的清理活动,为何依然不理想?

  应松年:《行政许可法》规定:“本法施行前有关行政许可的规定,制定机关应当依照本法规定予以清理;不符合本法规定的,自本法施行之日起停止执行。”应该说,已清理的数量已经不少,但是,《行政许可法》并没有明确规定清理许可要通过怎样的途径和程序,所以只是各个部门自己提出来哪些需要砍掉,自行清理。自己革自己的命,当然很困难。当前还是需要自上而下强力推进。同时可考虑运用公众参与、专家论证、合法性审查及集体决策的机制进行评价。

  财新记者:恐怕没有哪个部门愿意主动放权,而且,审批权本身也是混乱的,如何实施“清理审批权”之后的第二步“明确审批权归属”?

  应松年:简政放权首先要合理配置部委的职权,大部制改革其实就是要把应该统一行使、现在分设于各部门的权限合理统一,减少职权交叉和重复。但合并有难度,合并后确实融为一体,更要有相当长的时间,为此要有清晰的路线图,从长远角度看,要弄清楚国家大概需要多少部门,可以有多少部门。部门过多,职权分散,很容易形成“九龙治水”,许可丛生。这项工作,从现在开始到何时可以完成,每年的进展如何?应该有计划、分步骤地进行。部门的职权得到了合理配置,许可权的归属才会明晰。

  另一个层面是中央与地方权力的分配问题,还没有分清楚。简政放权,把哪些权力放给地方,包括许可权在内,需要通过立法来明确。

  财新记者:明确审批权限后就一定能让公众切实感觉到改革成果吗?为何一边是政府宣称审批改革成绩斐然,而另一边公众并未体会到明显变化?

  应松年:我认为,对行政审批改革的成果,公众应该是感觉到的,成绩还是明显的。当然,可以从两个方面来看,一是减少的审批项目是否与公众关系密切,清理审批应该是有“含金量”的,但实践中未必都是如此。二是实施审批过程中的改革,只是清理还不行,还应该简化审批的流程。应该说,这方面也有明显进展。

  比如,一个事项涉及多个政府部门,现在的办法是建立审批大厅,让许可事项在一个大厅内就可办结,尽量避免让公众拿着一张表到处跑,因为这对于公众来说不仅麻烦,也可能产生寻租。审批大厅是一种简政放权的好办法。

  但是,仍有一些许可没能进入审批大厅,最近关于审批难的报道层出不穷,主要是那些未进入审批大厅的。这也涉及部门职权交叉重复的问题。许可法还规定,经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能原则,可以决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。这应该是解决多头许可的办法之一,同时,十八届四中全会还提出,要整合职能分散的执法部门,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,推进综合执法,包括行政领域内的综合执法,有条件的领域可推行跨部门综合执法,这些现在都在推进和试验之中。综合执法体系建立起来以后,再往下,就是各个部门的简政放权,到时情况会更好。

  回到《行政许可法》

  财新记者:与清理审批并行的改革是权力清单,2015年3月,中办国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,并且已经有不少地方政府出台清单,编制权力清单最核心的是什么?

  应松年:权力清单主要是指明确各部门可以行使哪些权力。编制权力清单要求政府部门的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等,都要明确列示,向社会公布,接受社会监督。这是落实职权法定原则的好办法。《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》明确规定,省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门和依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。

  我认为,权力清单应该首先看依据,是根据哪些法律法规制定的。法无授权不可为,根据组织法和“三定方案”(定机构,定编制,定职能),以及按照组织法授予的权力制定的单行法规定,可以对清单内容逐项审核。

  法律无禁止就可为是针对公众的,对于政府,只有法律授权的才可以做。对企业可以制作负面清单,对行政机关,只能是正面清单,哪些可以做必须明确。

  财新记者:谁来审核?怎么审核?

  应松年:权力清单除了要有法律依据外,另两个重要步骤就是公开和评议。首先是公开,接受公众监督;其次是评议,不但要有相关部门评议,也需第三方评议,比如专家评议,包括实务专家和法学专家。只有严格通过这些程序,才能最终表明政府部门拥有这些权力。不能说自己随意设定,内部审核就可以。

  财新记者:现在已经有不少地方政府公布了权力清单,编制清单到底有多难,现有计划能完成吗?

  应松年:其实,现在各个政府部门对于各自手中的权力,应该还是有数的。近几年,政府部门一直在推行行政执法责任制,将本部门承担的行政职权以责任形式设定,分解各项执法的职责和任务,明确相关法律依据、执法机构、执法岗位和执法人员的执法责任。因此,本次提出权力清单制度,已经有相当的基础,应该是可以按计划完成的。

  财新记者:当前行政审批改革政府自上而下,快刀斩乱麻,很容易忽视法律的作用。制定《行政许可法》时,是否考虑到当前行政审批改革的力度,为改革也立下一个标尺?

  应松年:上世纪末,市场经济迅速发展之后,主要任务是理清市场与政府的边界,规范行政权力。当时主要考虑到对市场经济影响比较大、各个机关都涉及的一些规范,即《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政许可法》和《行政收费法》列入计划。《行政收费法》尚未制定出来。《行政许可法》的初衷是,市场经济需要秩序,自由经济发展到一定程度,单靠市场调节是不行的,哪些行为可以做,哪些不可以,政府要加以管制。

  由于当时市场经济迅速发展,从计划经济向市场经济转型的过程中,市场失灵和政府失灵并存,为了快速完成政府对市场失灵部分的控制,同时也为了完善已有的许可制度,避免政府失灵,就必须及时制定统一的《行政许可法》,然后依据《行政许可法》再清理和完善行政许可内容。中国不能像西方国家那样,各项许可制度可以逐步自然完成,我们是跨越式发展。全世界只有中国有单独的《行政许可法》。

  《行政许可法》是否足以满足社会和改革的需求,可以做评估,包括设定的范围和种类等是否合适。现在已经有不少人对《行政许可法》提出一些意见。但是,在法律没有修改以前,应该严格执行许可法,例如,我认为现在应该严守许可范围,哪些需要许可,哪些不需要,要严格执行。

  根据实践发展,以后可以重新评估和完善《行政许可法》,使我国的许可制度进一步适应经济社会发展的需要。

  财新记者:《行政许可法》需要进一步修改吗?

  应松年:要看实践的发展和要求,及时调查总结,这是全国人大决策的内容。当前首先要解决的是依法而行。■

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