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黄奇帆谈重庆城镇化改革

2015年03月23日 15:06 本文来源于 财新网 | 评论(0

15万亩“地票”入市,400万名农民工进城,重庆市市长黄奇帆接受财新专访:“重庆正在享受户籍制度改革的红利”

 

  财新记者 贾华杰

  中山四路重庆市委大院,一座两层灰砖小楼。一层为会议室,二层是黄奇帆办公室。办公楼铺的仍是老式木地板,上楼时,地板吱吱作响。办公桌外是个小阳台,山城秀色破窗而入。

  黄奇帆是重庆直辖之后的第四任市长。在2010年1月担任市长之前,他已在重庆担任了9年常务副市长。更早之前,黄奇帆在上海工作,参与过浦东开发建设。

  黄奇帆长于金融、产业经济的理论和实践。从“渝富模式”“笔电产业”再到“渝新欧国际铁路”,黄奇帆个人色彩闪烁其中。外界普遍评价,黄奇帆对重庆经济有颇多创新之举,大开亦大合。

  2014年重庆经济增长10.9%,在全国省级行政区中增速最快。黄奇帆乐观预计,未来数年重庆经济仍能维持健康增长。

  “去年是让人愉快的一年。”2015年1月,黄奇帆对财新记者说。这是他第二次接受财新传媒专访,两次专访相距4年多。如果说第一次专访黄奇帆更多是谈论改革设想;这一次则更多是黄奇帆本人对改革效果的审视。

  考察一个地方的改革成效,研判其发展态势和未来成长潜力,投资是不容忽视的关键指标之一。

  2014年,重庆投资超过1万亿元,其中35%左右集中在工业领域,15%左右分布于商业领域。这即是说,工商实体经济占了50%。另外的50%,分别由基础设施和房地产平分,大约各占25%。

  “这个投资结构是合理的,也是可持续的。”黄奇帆说。他认为,过分的基础设施投资,或者过分的房地产投资,会造成“有路没车”的局面,“产业化和城镇化是个互动的过程,这个投资结构决定着三年以后重庆经济的面貌,届时全市工商产业仍将兴旺发达,从而带动新型城镇化健康发展”。

  在黄奇帆主导的多项区域性改革中,重庆的“地票”探索和户籍制度改革,成为他和财新记者对话的重点话题。

  重庆“地票”制度实行4年多,累计交易了15万多亩。“地票”的实质是城乡土地增减挂钩基础上的制度创新。农村闲置废弃的宅基地、集体建设用地复垦为耕地后,经过验收形成“地票”,通过市场交易转化为城镇新增建设用地指标。

  与城乡土地增减挂钩相比,重庆突破了一些政策上的限制,不是局限于一县一地,而是在全市8万多平方公里的范围内实行“地票”统筹。这样的制度设计,让大城市也可以带动几百公里外的农村,而不是仅限于城市的近郊区。

  从一定意义上说,“地票”是农民参与土地增值分配的工具;由于是大范围、远距离配置资源,“地票”也为边远地区农民分享城镇化红利提供了机会。目前约有七成的“地票”来自经济相对落后的、距离主城最远的渝东南、渝东北。

  乐观者认为,“地票”主要着眼于打通城乡要素资源配置的制度通道,客观上增加了城镇建设用地指标。“地票”交易在增加农民财产性收入的同时,也为农房危改、农民工市民化提供了重要的补充资金。

  忧虑者则认为,增量土地多由政府收储机构通过招拍挂方式获得。如果土地资产价格回落,可能造成风险向政府平台公司传导。

  与土地复耕密切关联的问题,是农民身份转化。二者无疑有相互促进作用。

  谈到农民进城,很多城市负责人喜欢强调成本。2013年7月,中国社科院发布《城市蓝皮书》称,目前中国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元,全国平均为13.1万元/人。

  黄奇帆反问,全世界近百年城市化进程,其他国家都没有遇到类似财务问题,为什么我们会遇到?他认为,农民工进城不是老幼病残进城,而是年轻人为主体的人口红利进城。农民工几十年来在城市工作的效益完全可以将十多万元的社会综合成本覆盖掉,并且这个成本只是其贡献的几分之一。

  目前,重庆已有400万农民工转化为市民,有效地改善了他们的生活质量和人生境遇。

  黄奇帆认为,“重庆正在享受户籍制度改革的红利”,农民工户籍制度改革相当于改革生产关系,由此带动了重庆进出口贸易、工业生产大幅度提升。

“地票”交易额达300亿元

  财新记者:前几年采访的时候,对重庆“地票”印象特别深,当时尚有一些争议,现在进行得怎么样?

  黄奇帆:2007年,汪洋同志任重庆市委书记的时候,国务院给了我们一个统筹城乡综合配套改革的试点,我当时作为常务副市长,按照国务院试点的精神,就开始考虑“地票”的事了。

  “地票”的产生,有两个理论背景。第一个是世界城市化进程中的建设用地增减规律。全世界城市化过程中有一个普遍规律,即随着大量农民进城,城市建设用地增加,农村建设用地减少,耕地总量增加。出现这种现象,原因就是一个城里人一般要用100平方米的建设性用地,而农民由于造房子比较松散,人均一般要用250至300平方米。如果1亿农民进了城,理论上农村应该可以腾出2.5万到3万平方公里的宅基地等建设性用地,而在城里只需占用1万平方公里。在这个意义上讲,城市化的进程也是土地节约的过程。

  为什么中国过去30多年,耕地从23亿亩减少到现在只有18亿亩,变成要守住红线,打保卫战?因为中国农民是两头占地的。近3亿进城农民工对城镇建设用地的需求是刚性的,3万平方公里一定是需要的,哪怕没有户口,在城里待着也是这样,总之是城市扩张了,人口多了,就需要更多的住房、学校、医院和马路,就需要各种各样的用地。与此同时,他们在农村里的建设性用地,基本不退出。这个现象全世界我们独一无二,这是不合理的。这个问题应该想办法化解,这是重庆的大事,也是国家的大事。

  第二个就是“科斯定理”。其要点就是政府在管控经济指标,或要素指标。只要有管控就会产生价值,有价值就可以交易。这种交易由政府直接干预,还是由市场来配置呢?显然用市场配置效率更高、更加公平,能产生更好的效益。这就需要一套用地指标市场化交易的机制。

  中国每年大概用800万亩耕地搞建设,各个省上报国土资源部,批准了就可以征地,10年就要征掉8000万亩,十几年就1亿亩。这个指标是无偿的,是政府审批的。

  换一种思路,如果能让农民进城后把农村建设性用地转化为耕地,给他一个“地票”;随后“地票”可以在土地交易所里拍卖,城里人买了“地票”才可以去征地,这就出现一个市场化交易的指标,而不是去跟国土资源部申请无偿的指标。

  按这个思路,我们发明了“地票”。

  财新记者:实践中“地票”的主要来源是什么?

  黄奇帆:三种情况下会产生“地票”。

  第一,进城农民自愿退出宅基地。按照中国现行的土地管理法规,农民的房子是不能上市交易的,只能在集体经济组织内部买卖或者出租。这样农民进城5年、10年后,就会发现,他的房子只能卖两三万,租给人家一年也收不到多少钱。有了“地票”后,他们把宅基地复垦为耕地,拿到“地票”去交易,一亩差不多能拿十来万,这个时候他就会自愿退出。

  第二,现在很多乡镇企业都关门了,闲置了的建设性用地如果复垦为耕地,国土部门也可以给企业的所有者发“地票”,也可以拿去交易。乡镇企业的资产是乡政府、集体经济组织的,这笔钱就给集体组织,集体组织里农民也能够分享资源红利。还有比如农村闲置的学校、鱼塘等等,也是这种情况。

  第三,是农村危旧房改造,以及建设农民新村节约下来的土地。假如说这个地方有100户危旧房,大约要占70亩地,现在把它拆了以后,搞一个农民新村,土地就比较节约。一亩地可以造四户居民的房子,这100户只要二三十亩就行了,多出来的40亩可以复垦为耕地。按照现在“地票”每亩20万元的均价计算,就可以卖到800万元。这800万如果分给100户居民,一户居民就能有8万元收入。

  “地票”基本上是这三个来源。凡是复垦到位了,国土部门验收了,就给“地票”;有了“地票”可以到交易所挂牌交易。

  我们还定了一条制度:如果你征地办工厂、建学校、医院、修基础设施,那么还是用国家申请的指标;如果你在城里征地造房地产、写字楼,是经营性用地,那你就去买“地票”。重庆主城征地动迁成本大约是300万元/亩,因为买“地票”你花20万元,就变成了320万元每亩,对开发商来说这点成本承受得起。多出来的20万元,扣除复垦成本后,我们大体上85%给农户,15%给村集体,对农民来说是一笔很大的收入。

  财新记者:现在“地票”交易了多少?

  黄奇帆:每年大约3万多亩。4年多时间已经交易了15.2万亩。平均算下来,每亩能卖20万元。有时候买的人多了,也会涨到23万元,因为它是个交易所拍卖的过程。总体看,这15万多亩卖了306亿元。

  这300多亿元的产生过程就是我刚才讲的,先把建设性用地复垦为耕地,然后验收给“地票”;农民拿了“地票”到交易所里,像卖股票一样把它卖了。交易所把这个钱扣除复垦成本后,收益85%给农民,15%给集体经济组织。

尚有100万亩土地可望复垦

  财新记者:现在“地票”每天交易量有多大?

  黄奇帆:也不是每天在交易。形成一批“地票”就交易一批,大体上每个月都有交易,一年下来总有3万多亩。去年,汪洋副总理带着中央农村改革工作小组专门到重庆调研了3天,肯定了重庆“地票”的做法。

  从实际效果来看,“地票”带来四大好处:第一是增加农民的财产性收入;第二是为进城农民工转户进城提供原始积累;第三是保护耕地,缓解城乡建设用地供需矛盾;第四是为农村危旧房改造、高山生态移民搬迁和地质灾害避险搬迁提供重要的资金补充渠道。

  这些都是实实在在的好处。比如,中国对农村危房改造、高山生态移民搬迁和地质灾害避险搬迁安置建房,大体每户补助两到三万元。但现在农民建房,每套要花十万元左右,靠国家补助不够,农民自掏腰包又没钱,乡镇政府也没这个财力,如果没有别的资金渠道,“巧妇难为无米之炊”,工作就推动不了。

  重庆这几年搞了几十万户农民危旧房改造和高山生态移民搬迁,资金从哪里来?“地票”是一个重要渠道。我们算大账,重庆每户农民宅基地大约有0.7亩地,复垦为耕地,通过“地票”交易,能够卖14万元,扣除成本后农户拿85%,就是八九万元,加上国家补助,农民不花钱就能把房子盖好。刚才说的300多亿“地票”收入中,约30亿元用于耕地复垦,45亿元成为集体经济组织收入之外,就有150多亿元通过这种途径用在了上述三类房子20多万户住房的改造上。由于资金平衡,重庆这方面的工作推进得就很顺。

  第二点好处,300多亿元“地票”收入里就有60多亿元给了进城农民工。在城里面有个户籍以后,农村里的房子退出,每户拿到十来万“地票”收入,家底就殷实一些,在城里改善生活就更容易。

  总的来说,“地票”制度改革的效果是比较好的,真正实现了中央讲的大城市反哺大农村。而且不只是带动城市近郊区,还可以带动几百公里外的偏远农村。

  财新记者:未来重庆产生“地票”的潜力还有多大?

  黄奇帆:整个重庆有1800万农民,大体上有600多万户。刚才说了每户居民占有0.7亩宅基地,大体上就有500万亩宅基地。当然这500万亩宅基地只有一小部分会变成“地票”。

  如果我们这个1800万里面有三分之一的农民进了城,城市人口变成2000万,农村人口变成1200万。进城农民留在农村的宅基地差不多100万亩,这是有可能转化为耕地的。如果在城里待久了,农村里的房子亲戚朋友父母在住,可以一直保留着,因为这是他的财产。但是如果家里没人了,都到城里了,那个房子如果能复垦为耕地,能换十来万元收入,他也愿意。这是一个市场化过程,潜移默化,不是一两天完成的。

  财新记者:所以这是一个制度安排。

  黄奇帆:制度安排。今后假如重庆每年有3万亩“地票”,10年就是30多万亩,二三十年就是100万亩,这个过程是农村土地节约的过程,是城市化推进而又不减少耕地的过程。

  这几年重庆耕地总量一亩也没有减少,反而略有增加。我就有这个信心,到2020年重庆城市化率达到65%的时候,重庆现在3400万亩耕地不仅不减少,还可以增加100万亩变成3500万亩。

重庆籍农民工正在回流

  财新记者:关于户口的问题,重庆“地票”和户口是关联在一起的吗?当农民卖掉他的宅基地以后,才给城市户口?

  黄奇帆:户口就是个城市待遇,跟他那个地不相干。一个农村居民在城里打工,工作了三年、五年,你不给人家户口,实际上是没有道理的。但是当你进了城、落了户,在城市里面已经变成城市人长期待着的时候又会产生一个概念,农村的宅基地怎么办?如果没有这个“地票”的概念,让他扔掉,白白送掉,交给集体经济组织退掉,他心不甘就保留着,给亲戚朋友或者自己闲在那里。当进城农民可以选择一个市场化退出渠道的时候,通过这个渠道一退,这个宅基地上本来只卖两三万一套的房子,你现在变成十多万,他就愿意退了,所以它是个市场化的制度安排。

  财新记者:现在有多少人自动愿意要这个户口?

  黄奇帆:直辖以来,重庆每年有几十万人离开农村进城打工,十几年积累形成了900多万农民工,其中现有400多万人在沿海打工,500万人在重庆的城里面打工。他们打工短的有两三年,长的有十几年。

  在重庆城里打工的农民工,如果要申请城市户口,我们有个标准、门槛。你在主城至少已经有五年工作经历,一般区县的县城是三年,乡镇是一年,也就是说你落户要有一定的工作经历,要有稳定的收入。我们不能简单地把农民拉到城里来变成居民,那就变成无业游民了。总的来说是打工的农村居民,如果有三年五年,你自己愿意,就可以留下来。

  留下来以后,养老、医疗、住房、就业、小孩读书,五个方面的待遇跟城市居民一模一样。

  另一方面,农民进了城以后,给了他户口,农村里的三块地,也就是宅基地、承包地和林地,都给他留着,这是农民的财产权,农民的这三块地,尽管没有所有权,但有使用权,而使用权作为用益物权也是一种财产权,要尊重,要保护。你不能说农民一进城,农村的三块地就剥夺了。他有使用权,这使用权是长期存在的,我们要维护农民的合法权益。比如说承包地,他可以委托朋友、亲戚种,也可以租给龙头企业经营,从中获得收益。宅基地闲置了,可以复垦形成“地票”交易,也可以不变,给亲戚朋友用。总之,我们不去截留他在农村的既得利益。

  财新记者:现在500万农民工有多少可以在重庆落户?

  黄奇帆:最近的几年,重庆落户了400多万。其中,真正农民工落户的是近300万,一些农民工会把老婆、小孩或者父母亲带进来,总的落了约400万。你也不能再叫他们农民工了,就是城市新市民阶层。我们现在城里面还有200万是传统意义上的农民工。重庆市户籍制度改革的意义,分几个方面。一个方面是农民工转户进城后,我们多了几百万人在城市消费。原来作为农民工的时候,他一年可能只花几千块,现在作为城市居民了,住房、教育、医疗等方面的要求高了,也要买些家电家具,等等,这样他一年就可能花掉1万多元消费,净增了将近1万元,三四百万人就多三四百亿元。

  第二,这样农民工的待遇自然也得到改善,他们的生活质量和人生境遇都会因此而改变。从这个意义上,就是中央说的,以人为本的城镇化。

  在生产力方面也有重要意义。农民工户籍制度改革相当于是生产关系的一种改革,它间接地、直接地推动了重庆进出口贸易、工业生产的大幅度提升。

  最近几年,重庆出现了一个有意思的现象。每年一季度,重庆进出口都猛增70%到80%,到了二三四季度变平稳,然后全年下来涨个30%、40%。

  我们后来分析了原因,居然是农民工户籍制度改革产生的红利。什么概念呢?中国沿海的开发区有一个“九三现象”:因为每年农民工要返乡过春节,全年12个月,沿海开发区只能9个多月开工,两三个月放假。

  每年春节期间,一两亿农民工回乡,工厂一停老板是损失的,他要保持市场销售就要准备两个月库存,如果放弃销售,就可能丢失市场,再抢回来也是损失。

  重庆搞了户籍制度改革之后,他看到重庆的工厂,所有的农民工居然是12个月工作制,除夕前一天放假,年初七上班,劳动力供应充足。既然是这样,每到12月底沿海开发区的出口定单大量转到了重庆,我们的进出口就狂涨。到3月份的时候沿海复工了,这些老板又把定单拿回去,到年底拿回来。就像抽水机一样的每年来一次,其中总会留下一块。这个概念很奇怪吧,说明生产关系调整促进生产力,“歪打正着”。

  财新记者:现在重庆900多万的农民工,500多万在重庆市打工,但是剩下的400多万还是到沿海地区。你在重庆给了这么一个政策,他们如果就在重庆就业,全年12个月都可以有工作,会不会吸引那400多万也回来?

  黄奇帆:那当然会回来。最近几年,在外打工的人比例就调过来了。四五年前我们是500多万人在市外打工,400多万人在重庆,然后呢,现在就变成500多万人在重庆,400多万在外面,倒过来了。再过三年,我相信会有600多万转移到城里,在外打工的300万。

  财新记者:外地农民来重庆打工给不给户籍呢?

  黄奇帆:照给,不管哪儿的人。不管是重庆的农民工,还是四川、贵州的,只要他到重庆企业里,重庆企业吸收了他,他愿意留在重庆,我们就给他户口。

  财新记者:进城农民工的地,政府会要吗?

  黄奇帆:那用不着,让农民工落户不是为了要他的地。大家有时候说农民工进城一个人要花十几万元的成本,中国三亿人进城就要30多万亿元,好像成本太高,搞不起,这是一个伪命题。

  全世界近百年的城市化,都是农民工进城,都没遇上这个财务问题,为什么我们会遇上?实际上,农民工进城不是老幼病残进城,而是年轻人为主体的人口红利进城。这十几万成本是他几十年打工产生的红利能够覆盖的,绰绰有余。

  我大体算过账。第一,每人十几万元成本里面,40%是企业要负担的,30%是政府的基础设施、公共设施这一类的,还有30%是农民工自理。这个过程中,政府负担的一分,即使户口不进来,只要人在城里活动,道路交通就已经拥挤了,就要改善,政府不出也得出。企业对转户农民工,理应给予城里人同等待遇,这个成本应该支付。最后,农民工自己的那部分,本来也是在城市生活过程中需要支付的。也就是说,这个成本是在企业、政府、农民工之间按4:3:3比例分摊的。

  第二,每人十多万的成本不是一年拿出来,是农民工进城以后直到他退休前的十几年、二十年间逐年支出的,这样每年只要6000元、7000元,再在企业、政府、农民工之间按4:3:3的比例分摊,根本不是问题。

  财新记者:“地票”和农民工户籍政策是不是更加适合于像重庆这样的直辖市呢?

  黄奇帆:这要看城市的功能和定位。如果一座城市已经是2000万人口以上的金融商贸中心或者大都市,已经产生了巨大的GDP,再拉1000多万农民工搞工业是不合适的。如果还想搞几十年的工业,要拉1000万人进来,在你这里生存,就应该让他们落户。这件事不是主观上可进不可进,而是产业功能产生的一个客观条件,如果你真需要他就该让他进。

  一个城市该不该让人进来,怎么让人进来,有多少农民工进来,跟它的产业有关,这就叫做人口跟着产业走,产业跟着城市功能走。█

  相关采访视频详见财新网近期播出的《舒立时间》

 
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